Mange straffesaker gjelder ikke et forbud som står ferdig formulert i en stortingsvedtatt lov. I stedet står hovedregelen i en lov, mens detaljene finnes i forskrifter.

Det er vanlig på områder som trafikk, arbeidsmiljø, helse, naturforvaltning, næringsvirksomhet, våpen og beredskap.

For den som blir siktet for brudd på en forskrift, oppstår derfor et grunnleggende spørsmål etter straffeloven § 14: Finnes det tilstrekkelig lovhjemmel for akkurat denne straffen?

§ 14 krever hjemmel i lov

Straffeloven § 14 fastslår at strafferettslige reaksjoner bare kan ilegges med hjemmel i lov.

Forarbeidene forklarer at «lov» blant annet omfatter norsk formell lov og forskriftsregler i tilfeller hvor straffetrusselen er tatt inn i formell lov.

Det er dermed ikke slik at enhver teknisk detalj som den enkelte må følge, må stå direkte i en stortingslov.

Men forskriftsmodellen krever en hjemmelskjede.

Stortinget må ha fastsatt eller tilstrekkelig forankret straffetrusselen, og forskriften må holde seg innenfor den lovhjemmelen som er gitt.

Tre spørsmål bør skilles

I en forskriftsstraffesak bør forsvareren stille minst tre separate spørsmål.

For det første: Hvilken lovbestemmelse gir hjemmel for å gi forskriften?

For det andre: Ligger den konkrete forskriftsbestemmelsen innenfor denne delegasjonen?

For det tredje: Hvilken lovbestemmelse gjør overtredelse av forskriften straffbar, og omfatter denne straffetrusselen akkurat den aktuelle plikten?

Det kan finnes en gyldig forskrift uten at alle brudd på forskriften er straffbare.

På samme måte kan en lov inneholde en straffebestemmelse, men avgrense den til bare enkelte typer forskriftsbrudd.

Den konkrete koblingen må finnes.

En forskrift kan ikke gå utenfor loven

Forvaltningen kan bare gi forskrift innenfor fullmakten Stortinget har delegert.

Hvis loven gir hjemmel til å regulere ett bestemt spørsmål, kan departementet eller direktoratet ikke bruke fullmakten til å kriminalisere noe helt annet.

I en straffesak må derfor delegasjonsbestemmelsen leses sammen med forskriftsregelen.

Det kan være særlig viktig når forskriften er omfattende og straffebestemmelsen i loven er formulert generelt.

At en myndighet hadde et saklig behov for å regulere forholdet er ikke nok dersom hjemmelen ikke dekker det.

Tilgjengelighet og klarhet gjelder også forskrifter

EMK artikkel 7 og Grunnloven § 96 krever at straffenormen er tilgjengelig og tilstrekkelig forutseelig.

Dette gjelder også når normen består av en kombinasjon av lov og forskrift.

Den som leser regelverket må med rimelighet kunne finne frem til at den aktuelle handlingen er forbudt og kan medføre straff.

Høyesterett behandlet lovkravet i forskriftssammenheng i HR-2024-1109-A, som gjaldt covid-19-forskriften. Høyesterett viste til at straffebestemmelsen må være tilgjengelig for allmennheten og tilstrekkelig klar.

Pandemiregelverket illustrerte samtidig en generell utfordring: Når forskrifter endres raskt og ofte, kan handlingstidspunktet få særlig betydning.

Hvilken ordlyd gjaldt akkurat den dagen?

I forskriftssaker bør man alltid kontrollere historisk versjon.

Det er ikke nok å finne dagens regel på Lovdata.

Hvis handlingen skjedde for to år siden, må forsvareren undersøke hvilken lov- og forskriftstekst som var i kraft på handlingstidspunktet.

Dette gjelder både den materielle plikten, straffetrusselen og eventuelle unntak.

Endringer kan ha skjedd flere ganger.

I en sak med mange hendelsesdatoer kan det faktisk være nødvendig å lage en tabell som viser hvilken regel som gjaldt på hver dato.

Henvisningskjeder kan skape lovkravsproblemer

Noen regelverk er bygget opp i flere nivåer: Loven viser til forskrift, forskriften viser til standard, vedlegg eller en annen forskrift, og den konkrete plikten finnes først etter flere henvisninger.

Slike ordninger er ikke automatisk ulovlige.

Men jo mer komplisert straffenormen er, desto viktigere blir spørsmålet om den er tilstrekkelig tilgjengelig og forutseelig.

Hvis en borger bare kan oppdage straffansvaret ved å kombinere en rekke uklare dokumenter, kan lovkravet bli satt på spissen.

Særlig problematisk kan det være dersom et privat standarddokument eller en veileder i realiteten brukes som det avgjørende grunnlaget for straff uten klar hjemmel.

Veiledere og rundskriv kan ikke skape straff

Et direktorat kan forklare hvordan det mener en forskrift skal forstås. Det kan publiseres spørsmål og svar, veiledninger, håndbøker og rundskriv.

Dette kan være relevante tolkningskilder, særlig for profesjonelle aktører.

Men veiledningen er ikke i seg selv straffebudet.

Hvis en offentlig veileder går lenger enn lov og forskrift, kan ikke den utvidelsen uten videre brukes mot den tiltalte.

Det samme gjelder intern praksis som først blir kjent under etterforskningen.

Forvaltningen kan ikke gjennom praktisering skape et nytt straffbart vilkår.

Skyld må fortsatt bevises

Selv om forskriftsregelen har gyldig hjemmel og straffetrusselen dekker overtredelsen, er ikke straffansvaret automatisk.

Det må også undersøkes hvilken skyldform som kreves.

Noen særlover rammer både forsettlige og uaktsomme overtredelser. Andre krever grov uaktsomhet eller bare forsett.

Høyesterett har i HR-2026-968-A understreket at også skyldkravet omfattes av lovkravets beskyttelse.

Det må derfor være rettslig grunnlag for å straffe på det skyldnivået påtalemyndigheten påberoper.

Når tilsynet mener regelen er brutt

Mange forskriftssaker starter med et tilsyn.

Et tilsynsorgan kan konstatere avvik og gi pålegg. Senere kan forholdet anmeldes.

Det er viktig å skille disse nivåene.

Et forvaltningsrettslig avvik er ikke nødvendigvis et straffbart lovbrudd. Straff krever at overtredelsen omfattes av straffehjemmelen, at lovkravet er oppfylt, at riktig person kan holdes ansvarlig og at skyldkravet er bevist.

Forsvareren bør derfor ikke behandle tilsynsrapportens konklusjon som en ferdig strafferettslig subsumsjon.

Hva bør kontrolleres før en forklaring gis?

Hvis siktelsen gjelder en forskrift, bør den siktede og forsvareren få oversikt over hele rettsgrunnlaget før detaljerte juridiske innrømmelser gis.

Det bør avklares nøyaktig hvilken forskriftsbestemmelse som påstås brutt, hvilken lovhjemmel forskriften bygger på, hvilken straffebestemmelse som påberopes, hvilken versjon av regelverket som gjaldt, og hvilket skyldkrav som gjelder.

Dette kan avdekke at faktum er relativt klart, men at straffehjemmelen likevel er usikker.

§ 14 gjør straffehjemmelen til statens ansvar

Når staten velger å regulere gjennom forskrifter, er det staten som må sørge for at hjemmelskjeden er klar nok til å bære straff.

Borgeren skal ikke dømmes fordi retten i ettertid klarer å konstruere en plausibel sammenheng mellom flere regler.

Kravet er hjemmel i lov – ikke bare et regelverk som samlet sett ser ut til å forby noe.

Rettskilder

Straffeloven § 14. Grunnloven § 96. EMK artikkel 7. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004), merknadene til § 14. HR-2024-1109-A. HR-2020-955-A. HR-2026-968-A.

Skrevet av Christian Wulff Hansen, advokat i Advokatfirmaet Wulff AS i Mosjøen. Les mer om forsvarer i straffesaker.